Novi standardi u savjetovanju države i civilnog društva - javna rasprava
Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske u suradnji sa Savjetom za razvoj civilnoga društva pokreće javnu raspravu na temu uvođenja novih standarda za savjetovanje države i organizacija civilnog društva u postupku donošenja zakona i drugih općih propisa.
Priprema novih standarda u savjetovanju između države i civilnog društva predviđena je Operativnim planom provedbe Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, usvojenom na sjednici Vlade RH 1. veljače 2007. godine. U poglavlju 4. Strategije i Operativnog plana "Sudjelovanje građana u oblikovanju javne politike" predviđeno je usvajanje Kodeksa pozitivne prakse za savjetovanje i poticanje njegove provedbe. Prihvaćanje takvog Kodeksa najavljeno je još u Programu suradnje Vlade i nevladinog, neprofitnog sektora iz 2001. godine.
Prva javna rasprava na kojoj su predstavljena ključna pitanja vezana uz ciljeve i sadržaj budućeg propisa koji će regulirati savjetovanje države i civilnog društva u postupku donošenja zakona i drugih akata održana je u ponedjeljak 12. studenog 2007., od 13:00 do 15:00 sati, u velikoj dvorani Novinarskog doma, Perkovčeva 2.
Javna rasprava na temu uvođenja novih standarda za savjetovanje države i organizacija civilnog društva u postupku donošenja zakona i drugih općih propisa strukturirana je oko 11 pitanja (u nastavku). Poziv na sudjelovanje u raspravi dostavom prijedloga, sugestija i mišljenja (putem elektronske pošte info@uzuvrh.hr) bio je otvoren do 15. siječnja 2008.
Objavljujemo zaprimljene potpisane doprinose i priloge pojedinih organizacija civilnog društva:
1.) PRAVNA PRIRODA AKTA KOJIM SE UREĐUJE POSTUPAK SAVJETOVANJA
Koji oblik pravnog propisa jamči kvalitetniju provedbu: zakon, podzakonski akt, kodeks?
· Zakon
- pravno obvezujući propis
- mogućnost prisilnog ostvarivanja prava na savjetovanje
- mogućnost propisivanja sankcija
- poticanje hiperprodukcije propisa
- nepotreban s obzirom da je mogućnost sudjelovanja prethodno regulirana Poslovnikom Vlade RH i Hrvatskog sabora
· Podzakonski akt
- pravno obvezujući propis
- potpada pod hijerarhiju pravnih propisa RH
- istim oblikom je već regulirana mogućnost sudjelovanja organizacija civilnog društva u zakonodavnom procesu na razini Vlade RH te Hrvatskog sabora (moguće je samo izmijeniti Poslovnike Vlade i Sabora)
· Kodeks
- povlači političku te stegovnu / disciplinsku odgovornost
- prikladan za razvijene demokracije koje posjeduju dobru praksu
- deklaratorni karakter
2.) SUDIONICI PROCESA SAVJETOVANJA
- država
- Vlada
- Hrvatski sabor
- državne upravne organizacije
- organizacije civilnog društva
- građani (fizičke osobe)
- trgovačka društva (logičnom se čini varijanta da isti samostalno zagovaraju sudjelovanje u procesu savjetovanja)
3.) AKTI OBUHVAĆENI PROCESOM SAVJETOVANJA
- akti koje predlažu državna tijela te OCD-i
- zakoni
- vrijednosni dokumenti - javne politike, nacionalne strategije, godišnja izvješća
- podzakonski akti - treba li ih uvrstiti, koje te u kojem opsegu (one koji reguliraju temeljna ljudska prava i slobode u opsegu da sudionici mogu davati komentare i mišljenja - nema obveze formiranja radnih skupina ili formiranja radne skupine postaje obvezno na zahtjev određenog broja sudionika – koji broj?)
- akti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave - treba li ih uvrstiti u postupak savjetovanja (eventualno one za koje je istaknuo kako imaju značajan utjecaj na standard i život stanovništva - prostorni planovi - obveza javnih rasprava i savjetovanja)
4.) OBUHVAĆA LI POSTUPAK LOKALNU I PODRUČNU (REGIONALNU) SAMOUPRAVU
- moguće je obuhvatiti dio odluka koje donose jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, što se posebice odnosi na prostorne planove te dokumente za koje praksa pokazuje kako imaju iznimno snažan utjecaj na kvalitetu života lokalnog stanovništva; u tom smislu je moguće propisati obvezu konzultacija izvršne vlasti s građanima i OCD-ima prilikom izrade takvih dokumenata, objavu nacrta dokumenata na internet skim stranicama županije, grada ili općine, ostaviti vrijeme za dostavu komentara i mišljenja te obvezno provesti kvalitetnu javnu raspravu
5.) POSTOJI LI OBVEZA SAVJETOVANJA ZA SVE AKTE ILI SAMO ZA POJEDINE
- kod akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nužno je precizirati o kojim se aktima radi (samo pojedini akti)
· Zakoni (strategije, politike i sl.)
- moguće propisati obvezu konzultacija za sve zakonske akte, no ne u istom opsegu
- ukoliko se obveza odredi samo za određen dio akata, moguće su zlouporabe te neostvarivanje svrhe dokumenta koji regulira proces sudjelovanja
- moguće rješenje jest stupnjevanje procesa konzultacija (vidi pod 7), pri čemu zakoni koji reguliraju prava i obveze OCD-a te temeljna ljudska prava i slobode u užem smislu nužno moraju proći sve faze postupka, dok drugi prolaze samo određene faze
· Podzakonski akti
- oni koji su doneseni temeljem zakona koji reguliraju prava i obveze OCD-a te temeljna ljudska prava i slobode ulaze u sustav savjetovanja
- moguće je uvesti obvezu formiranja radnih skupina na zahtjev određenog broja OCD-a
6.) U KOJIM SE STADIJIMA TE NA KOJOJ RAZINI VLASTI SUDIONICI MOGU UKLJUČITI U PROCES
· Vlada RH (izvršna vlast)
- uključivanje sudionika u postupku izrade nacrta određenog akta (predviđeno Poslovnikom) - modaliteti predviđeni pod točkom 7.)
- mogućnost davanja komentara i mišljenja na već izrađene nacrte
- mogućnost upućivanja amandmana između čitanja zakona
- mogućnost da OCD-i predlažu donošenje određenog propisa
· Hrvatski sabor
- sudjelovanje u radu saborskih odbora u svojstvu vanjskih članova (izmjene Poslovnika Hrvatskog sabora) ili pozvanih gostiju (ovisno o dnevnom redu)
- upućivanje pisanih komentara, mišljenja te amandmana saborskim odborima i klubovima zastupnika
- praćenje plenarnih sjednica (galerija, tonski zapis, streaming)
· Jedinice lokalne i područne samouprave
- sličan mehanizam kao i na državnoj razini
7.) MODALITETI SURADNJE
· Vlada RH
- pravovremeno objavljivanje godišnjeg plana izrade nacrta zakona za godinu koja slijedi s naznakama rokova (trenutno postoji plan usklađivanja s pravnom stečevinom EU) - internet stranice Vlade RH
- mogućnost da OCD dostave komentare na godišnji plan te unesu izmjene
- obveza formiranja radnih skupina na razini Vlade, ministarstava te državnih upravnih organizacija za zakone i druge akte koji reguliraju prava i obveze OCD-a te temeljna ljudska prava i slobode (uključivanje sudionika prema statutarnim ciljevima i djelatnostima)
- objavljivanje nacrta zakona i drugih akata na Internet stranicama Vlade RH te ostavljanje roka za dostavu komentara (zahtjeva pravovremeno objavljivanje podataka na Internet stranicama Vlade RH)
- otvaranje javnih rasprava u slučaju sukoba mišljenja unutar radnih skupina te u slučaju dostave komentara suprotnih stavu Vlade
- mogućnost formiranja upisnika / registra pri Vladi koji sadrži podatke o udrugama i njihovim interesnim sferama (zahtjeva više sredstava te dodatnu birokratizaciju)
- mogućnost dostave nacrta zakona i drugih akata te poziv za dostavu komentara umjesto objave na internet stranicama (zahtjeva više sredstava te dodatnu birokratizaciju)
- uspostavljanje suradnje s medijima glede pozivanja na sudjelovanje (teže ostvarivo na nacionalnoj, ali moguće na lokalnoj razini putem lokalnih medija)
- pozivanje OCD-a na upućivanje amandmana na zakone između čitanja
· Hrvatski sabor
- izmjene Poslovnika Hrvatskog sabora u smislu preciziranja načina izbora vanjskih članova saborskih odbora te pozivanje OCD-a u svojstvu vanjskih članova (mogućnost sudjelovanja većeg broja OCD-a prema njihovim statutarnim opredjeljenjima)
- pozivanje OCD-a na davanje komentara od strane odbora
- dostava zapisnika i materijala za sjednice odbora
- jednostavniji pristup ftonskim zapisima s rasprava o pojedinim zakonima
- preciziranje odredbi o tematskim raspravama odbora
8.) PREDVIĐENI ROKOVI
- rokovi za objavu godišnjeg plana izrade nacrta zakona te donošenja zakona - najkasnije 6. mjesec kalendarske godine prije one za koju se godišnji plan izrađuje (eventualne obavijesti o planovima i nastojanjima mogu se objaviti i ranije)
- rokovi za komentiranje godišnjeg plana od strane OCD-a – 3 tjedna
- rok za usvajanje godišnjeg plana od strane Vlade RH te Hrvatskog sabora - tijekom jesenskog zasjedanja Sabora
- rok za formiranje radne skupine za zakone za koje je to predviđeno - 4 tjedna prije formalnog početka rada radne skupine naznačenog u godišnjem planu
- maksimalno trajanje rada radne skupine - 6 mjeseci
- rok za davanje komentara na nacrte zakona i drugih akata objavljenih na internetskim stranicama Vlade RH - 4 tjedna od dana objave
- rok za upućivanje amandmana između čitanja - 4 tjedna od poziva Vlade RH
9.) MEHANIZMI VREDNOVANJA PRISTIGLIH KOMENTARA I PRIJEDLOGA (STUPANJ OBVEZATNOSTI)
- obvezatno usvajanje komentara i mišljenja u kojima se dokaže usklađenost s pravnom stečevinom Europske Unije te međunarodnim dokumentima koji reguliraju temeljna ljudska prava i slobode
- obvezatno usvajanje komentara o kojim se na službeno organiziranoj javnoj raspravi usuglasila većina stručnjaka, što uključuje i OCD-e
10.) IZUZIMANJE IZ SAVJETOVANJA
- jedini izuzeci koji bi se mogli propisati odnose se na donošenje zakona po hitnom postupku te prilikom izvanrednih okolnosti; no, zbog činjenice kako se u RH iznimno velik broj zakonskih propisa donosi po hitnom postupku, ne preporuča se propisivanje predmetne iznimke
- eventualna iznimka može se propisati u slučaju ratnog stanja te druge neposredne opasnosti po RH, pri čemu postoje Ustavne odredbe koje reguliraju rad državnih tijela – ovaj bi se propis s njima usuglasio
11.) ODGOVORNOST SUDIONIKA PROCESA (SANKCIJE)
- nužno je propisati sankcije koji nisu isključivo političkog karaktera u slučajevima kada se odgovorne osobe u Vladi RH te Hrvatskom saboru ne pridržavaju odredbi predmetnog akta (npr. u slučaju nepravovremenog objavljivanja godišnjeg plana, propisuje li se prekršajna kazna za pravnu osobu te odgovornu fizičku osobu u određenim iznosima)
- akti koji ne prođu nužnu proceduru prilikom izrade i donošenja pravno su nevaljani te ne proizvode pravne učinke (eventualna mogućnost poništavanja akta od strane Ustavnog suda ex officio ili na prijedlog).
Dodatne informacije možete pronaći u Brošuri o savjetovanju države i civilnog društva, čiji su autori Dr. Dragan Golubović, Europski centar za neprofitno pravo i Ariana Vela, dipl.iur., GONG.
Ovdje možete preuzeti Brošuru o savjetovanju države i civilnog društva.